實現(xiàn)公共服務(wù)制度化

公共服務(wù)事關(guān)民生保障，是社會矛盾的穩(wěn)壓器。社會矛盾是確立政府職能的決定性因素，不同歷史階段的社會矛盾是不同的，因此有關(guān)政府職能的制度安排具有階段性、回應(yīng)性、政治性等特點。從法律角度來說，調(diào)整政府職能的意義在于以權(quán)利為邏輯起點，界定個人、社會和國家之間的關(guān)系，明確政府責(zé)任?！肮卜?wù)”是現(xiàn)代社會中一項重要的政府職能，構(gòu)建系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性的公共服務(wù)制度是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在需求。

漸行漸明的 “公共服務(wù)”內(nèi)涵

其一，如何界定“公共服務(wù)”的范圍，如何科學(xué)、合理地評估影響“公共服務(wù)”的相關(guān)因素； 其二，誰來承擔(dān)“公共服務(wù)”的支出，如何劃分各級政府的保障與監(jiān)管責(zé)任； 其三，以什么方式來提供公共服務(wù)，如何平衡不同屬性的公共服務(wù)機構(gòu)（公辦與民辦、營利與非營利）的關(guān)系。 上述問題涉及“公共服務(wù)”范圍的界定、服務(wù)方式的選擇，多元公共服務(wù)供給體制的形成，承擔(dān)“公共服務(wù)”職能的事業(yè)單位的分類改革，公共財政、央地事權(quán)與支出責(zé)任的明確，以及公共服務(wù)領(lǐng)域具體監(jiān)管措施的完善等。

由此亦產(chǎn)生了一系列問題——哪些事項應(yīng)當(dāng)納入公共服務(wù)領(lǐng)域，如何提升“公共服務(wù)”的能力，公共服務(wù)是否可以市場化、產(chǎn)業(yè)化，營利性法人能否成為提供公共服務(wù)的組織，如何規(guī)范、改善公共服務(wù)的制度環(huán)境。對這些問題的認知、解答與處理，不僅關(guān)系公共服務(wù)的組織與運行規(guī)則，而且反映著一國公民的社會權(quán)利的實際狀態(tài)。

且行且完善的制度支撐

由此，我國逐步打破政府提供公共服務(wù)的單一模式，形成了公共服務(wù)供給的多元化雛形，為多元辦醫(yī)體制、多元辦學(xué)體制等公共服務(wù)供給端改革奠定了基礎(chǔ)。隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，在提高效率、擴大供給的基礎(chǔ)上保障與改善公共服務(wù)，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的普遍性、可及性、公平性，是現(xiàn)階段各級政府的重要職責(zé)。

現(xiàn)階段，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是政府維護社會公平正義的重要制度安排，而平等地享受基本公共服務(wù)則是公民的基本權(quán)利。

鑒于地方經(jīng)濟實力的差異，如何通過公共財政體制改革，確立地方政府的支出責(zé)任，完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度，是提升基本公共服務(wù)普遍性、可及性、公平性的關(guān)鍵。為此，2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》中，將基本公共服務(wù)事項列入中央與地方共同財政事權(quán)范圍，明確了中央與各級地方政府有關(guān)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任；為提高公共服務(wù)的公平與質(zhì)量，通過完善分類分檔轉(zhuǎn)移支付制度，加大了對困難地區(qū)的中央財政轉(zhuǎn)移支付力度。

面向未來的規(guī)范體系

公共服務(wù)的提供，依賴于社會政策體系構(gòu)建、公共財政體制改革以及多元供給機制的完善。但這并不意味公共服務(wù)屬于策略性的危機應(yīng)對產(chǎn)物。從整體互動的角度定位政策、法律、標準等調(diào)整工具的功能，承繼過往、面向未來，實現(xiàn)開放性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一，是公共服務(wù)制度化的內(nèi)在要求。

須明確漸進性改革中政策與法律的關(guān)系。制度變革必然涉及多方利益的博弈與協(xié)調(diào)，因此平衡改革力度與制度穩(wěn)定性尤為重要。對此，具有中國特色的制度建構(gòu)模式是通過先于立法的“行政試驗”探索經(jīng)驗，根據(jù)實施效果調(diào)試、完善，直至成熟后上升為具有普遍適用效力的法律，最終實現(xiàn)由點到面的鋪展。這種漸進模式賦予了新制度發(fā)展試錯的空間，既激發(fā)了改革動力，又避免了強烈的社會振動。相對于法律，政策具有更大的回旋空間，但在一定程度上導(dǎo)致了公共服務(wù)的非規(guī)范性、過渡性和不確定性。因此，公共服務(wù)制度化的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)改革的變動性與制度的穩(wěn)定性之間的張力，保障改革過程的規(guī)范有序，從而實現(xiàn)公共服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，保障公民的社會基本權(quán)利。

2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家標準化發(fā)展綱要》明確指出，標準是我國基礎(chǔ)性制度的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，標準發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。作為經(jīng)濟活動與社會發(fā)展的技術(shù)支撐，標準更加具體、細致，因而是法律的細化和延伸。具體到公共服務(wù)領(lǐng)域，最新修訂的《國家基本公共服務(wù)標準（2023年版）》對服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標準、支出責(zé)任以及牽頭負責(zé)部門作出了明確規(guī)定。這一標準是量化各類公共服務(wù)指標，評價各級政府公共服務(wù)供給水平、均等化程度的基本參照系，是基本公共服務(wù)領(lǐng)域公民的社會權(quán)利的重要保障。因此，在保持法律完整性、權(quán)威性的同時，將標準嵌入到當(dāng)前制度體系之中，實現(xiàn)治理手段的標準化，也是公共服務(wù)制度化的重要路徑。

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