鄉(xiāng)村治理中干部駐村研究的現(xiàn)狀與前景——黨員干部學(xué)習(xí)教育專題黨課——

“基層強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，基層興則國(guó)興?！编l(xiāng)村處于國(guó)家治理體系的“神經(jīng)末梢”，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和治理重心下移，大量資源進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)，資源下鄉(xiāng)對(duì)鄉(xiāng)村治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，再分配能力取代汲取能力成為治理能力現(xiàn)代化的重心。資源下鄉(xiāng)投射出國(guó)家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的努力，加大了公共服務(wù)供給，推動(dòng)了治理行為的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。駐村干部作為連接國(guó)家與鄉(xiāng)村的“接點(diǎn)”，在建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織、精準(zhǔn)配置下鄉(xiāng)資源、鍛造現(xiàn)代化的村干部和新型農(nóng)民等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)和作用。深入研究鄉(xiāng)村治理中的干部駐村運(yùn)行機(jī)制及其成效，對(duì)于持續(xù)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、不斷提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平具有重要意義。前言

目錄

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理向農(nóng)村派駐干部是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種極具特色的治理方式，幾乎貫穿了黨執(zhí)政后農(nóng)村工作的整個(gè)歷程，也因此成為社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)經(jīng)典議題。學(xué)者們從多個(gè)角度來(lái)研究駐村干部在鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中的功能作用、行為特點(diǎn)及制度演變。如徐勇將其視為“政黨下鄉(xiāng)”的重要側(cè)面；許惠文認(rèn)為駐村干部作為“具身的國(guó)家”，延伸了“國(guó)家的觸角”；張鳴、陳益元等強(qiáng)調(diào)駐村干部對(duì)于社會(huì)秩序格局的影響；李里峰、劉金海等論述了駐村干部對(duì)于快速有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志、貫徹黨的方針政策、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定發(fā)展的意義。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理隨著精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，相關(guān)研究主要圍繞駐村工作隊(duì)和“第一書(shū)記”進(jìn)行，從三個(gè)維度展開(kāi)：　一是從宏觀層面對(duì)駐村干部制度進(jìn)行研究，重點(diǎn)關(guān)注制度運(yùn)行的邏輯及特征。謝小芹認(rèn)為，駐村干部制是一種富于彈性的制度設(shè)計(jì)，呈現(xiàn)出靈活性、自主性與能動(dòng)性的特征，能夠在復(fù)雜多變的鄉(xiāng)村治理中有效化解科層統(tǒng)一性與服務(wù)多元性的內(nèi)在張力。陶正付、李芳云則闡述了第一書(shū)記制度的構(gòu)建與運(yùn)行過(guò)程，認(rèn)為其有效運(yùn)轉(zhuǎn)為脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村治理提供了組織保障。 二是對(duì)駐村工作成效的研究。諸多學(xué)者對(duì)此持肯定態(tài)度，如王亞華、舒全峰指出，干部駐村制的實(shí)質(zhì)是為薄弱村莊注入領(lǐng)導(dǎo)力，是改善基層治理的關(guān)鍵。劉建生則通過(guò)“雙規(guī)雙層”分析模式，指出駐村干部和村干部各自發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、合力改善村莊治理的運(yùn)行邏輯。當(dāng)然，也有不少學(xué)者提出了反思，注意到駐村干部在鄉(xiāng)土權(quán)威與地方性知識(shí)方面的缺乏及其所帶來(lái)的負(fù)面影響。 三是對(duì)村莊層面的微觀研究，聚焦于駐村干部與村干部的互動(dòng)。如李勝藍(lán)、江立華基于角色理論的研究認(rèn)為，駐村干部是各方力量博弈的交叉點(diǎn)，其發(fā)揮角色能動(dòng)性的自主空間受到限制；郭小聰、吳高輝則從互動(dòng)式治理模式出發(fā)，指出駐村干部只有與村干部良性互動(dòng)，才能產(chǎn)生實(shí)際影響。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理有關(guān)干部駐村研究已經(jīng)形成了較為豐富的成果，研究方法上堅(jiān)持規(guī)范與實(shí)證并重，理論視角上融合了黨建、政治學(xué)與社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科。未來(lái)，干部駐村研究仍存有進(jìn)一步推進(jìn)的空間?！?一是在研究范式上現(xiàn)有研究大多在“價(jià)值—制度”范式下，聚焦干部駐村制的“工具性”價(jià)值，忽略了一定條件下實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效形式。因此，“形式—條件”范式可以拓展和深化干部駐村研究，通過(guò)分析干部駐村的運(yùn)行機(jī)制，側(cè)重探尋實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的條件。 二是在研究?jī)?nèi)容上雖不乏優(yōu)秀的個(gè)案研究，但未能將干部駐村制放置在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興背景下構(gòu)建出對(duì)其成效進(jìn)行評(píng)價(jià)的一般性分析框架。干部駐村作為一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、投入大、牽涉面廣的制度安排，系統(tǒng)評(píng)估其成效非常有必要。 三是在研究視角上現(xiàn)有研究側(cè)重分析干部駐村給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的變化，較少探討駐村經(jīng)歷對(duì)干部個(gè)人的影響，以及這種機(jī)制下產(chǎn)生的相應(yīng)管理問(wèn)題。同時(shí)，也忽視了駐村干部?jī)?nèi)部的差異性。對(duì)于駐村干部的微觀研究尚有待進(jìn)一步開(kāi)掘。

干部駐村研究的學(xué)術(shù)史梳理有關(guān)干部駐村研究已經(jīng)形成了較為豐富的成果，研究方法上堅(jiān)持規(guī)范與實(shí)證并重，理論視角上融合了黨建、政治學(xué)與社會(huì)學(xué)等諸多學(xué)科。未來(lái)，干部駐村研究仍存有進(jìn)一步推進(jìn)的空間?！?一是在研究范式上現(xiàn)有研究大多在“價(jià)值—制度”范式下，聚焦干部駐村制的“工具性”價(jià)值，忽略了一定條件下實(shí)現(xiàn)價(jià)值的有效形式。因此，“形式—條件”范式可以拓展和深化干部駐村研究，通過(guò)分析干部駐村的運(yùn)行機(jī)制，側(cè)重探尋實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的條件。 二是在研究?jī)?nèi)容上雖不乏優(yōu)秀的個(gè)案研究，但未能將干部駐村制放置在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興背景下構(gòu)建出對(duì)其成效進(jìn)行評(píng)價(jià)的一般性分析框架。干部駐村作為一項(xiàng)時(shí)間跨度長(zhǎng)、投入大、牽涉面廣的制度安排，系統(tǒng)評(píng)估其成效非常有必要。 三是在研究視角上現(xiàn)有研究側(cè)重分析干部駐村給鄉(xiāng)村社會(huì)帶來(lái)的變化，較少探討駐村經(jīng)歷對(duì)干部個(gè)人的影響，以及這種機(jī)制下產(chǎn)生的相應(yīng)管理問(wèn)題。同時(shí)，也忽視了駐村干部?jī)?nèi)部的差異性。對(duì)于駐村干部的微觀研究尚有待進(jìn)一步開(kāi)掘。

干部駐村研究的重要議題

干部駐村研究的重要議題干部駐村作為基層政府在資源下鄉(xiāng)過(guò)程中落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)與有效服務(wù)群眾的路徑選擇，相關(guān)研究應(yīng)注重理論與實(shí)證、問(wèn)題與對(duì)策并重。具體來(lái)看，亟須對(duì)下述議題展開(kāi)重點(diǎn)研究。首先，資源下鄉(xiāng)過(guò)程中農(nóng)村基層治理的新格局，以及由此帶來(lái)的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)和治理邏輯的轉(zhuǎn)換。其次，資源下鄉(xiāng)過(guò)程中干部駐村的目標(biāo)與功能。當(dāng)前正處在中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，駐村干部制上升為一項(xiàng)全國(guó)性制度安排，是黨推進(jìn)農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的努力，駐村工作的目標(biāo)與功能亦隨之發(fā)生變化，由此衍生出資源下鄉(xiāng)過(guò)程中干部駐村的工作指向與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題。再次，資源下鄉(xiāng)與干部駐村的內(nèi)在邏輯關(guān)系。隨著國(guó)家不斷加大對(duì)農(nóng)村的資源投入，駐村干部成為重建黨群紐帶的重要“接點(diǎn)”；干部駐村作為一種組織資源與政策工具，通過(guò)跨層級(jí)治理，彌補(bǔ)科層體系的不足；隨著再分配能力成為當(dāng)前基層治理能力建設(shè)的重心，駐村干部發(fā)揮了有效嫁接資源、激活內(nèi)源發(fā)展的獨(dú)特作用。

干部駐村研究的重要議題干部駐村制的實(shí)踐，使得原來(lái)依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出的新特征與運(yùn)行機(jī)制需要及時(shí)予以總結(jié)。首先是干部駐村的工作特征。駐村干部不僅需要遵循按章辦事的行為方式，也需要破除科層制按部就班、逐級(jí)落實(shí)的藩籬，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，資源下鄉(xiāng)多以“項(xiàng)目制”的方式落實(shí)，但項(xiàng)目進(jìn)村不具有普惠特性。因此，干部駐村也為各項(xiàng)工作的靈活執(zhí)行預(yù)留了制度空間，跨部門(mén)互動(dòng)與人格化交往在其中發(fā)揮了重要作用。其次是干部駐村的運(yùn)行機(jī)制。資源動(dòng)員機(jī)制從“單線動(dòng)員”到“多線聯(lián)動(dòng)”，在廣度上通過(guò)駐村干部“這根針”牽住各職能部門(mén)“千條線”，在深度上通過(guò)駐村干部更直接、更高效地抵達(dá)基層；資源組織機(jī)制從“僵硬”到“彈性”，駐村干部借助派出單位的資源與個(gè)人能力，將外來(lái)項(xiàng)目、資源與村莊的實(shí)際需求“無(wú)縫對(duì)接”，推動(dòng)資源跨層級(jí)、跨部門(mén)流動(dòng)；資源配置機(jī)制從“粗放”到“精準(zhǔn)”，通過(guò)發(fā)揮駐村干部統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，實(shí)現(xiàn)下鄉(xiāng)資源的精準(zhǔn)配置。最后是干部駐村帶來(lái)的相關(guān)管理問(wèn)題。例如，工作重心偏移，不少駐村干部將時(shí)間和精力花費(fèi)在文字材料上，疏于有效整合下鄉(xiāng)資源助推鄉(xiāng)村振興；組織規(guī)則軟化，存在組織規(guī)則執(zhí)行不均與評(píng)價(jià)軟化現(xiàn)象；人際關(guān)系沖突，駐村干部在人際關(guān)系上面臨的特殊壓力及其應(yīng)對(duì)等。

干部駐村研究的重要議題干部駐村制的實(shí)踐，使得原來(lái)依附于科層體系的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，呈現(xiàn)出的新特征與運(yùn)行機(jī)制需要及時(shí)予以總結(jié)。首先是干部駐村的工作特征。駐村干部不僅需要遵循按章辦事的行為方式，也需要破除科層制按部就班、逐級(jí)落實(shí)的藩籬，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。當(dāng)前，資源下鄉(xiāng)多以“項(xiàng)目制”的方式落實(shí)，但項(xiàng)目進(jìn)村不具有普惠特性。因此，干部駐村也為各項(xiàng)工作的靈活執(zhí)行預(yù)留了制度空間，跨部門(mén)互動(dòng)與人格化交往在其中發(fā)揮了重要作用。其次是干部駐村的運(yùn)行機(jī)制。資源動(dòng)員機(jī)制從“單線動(dòng)員”到“多線聯(lián)動(dòng)”，在廣度上通過(guò)駐村干部“這根針”牽住各職能部門(mén)“千條線”，在深度上通過(guò)駐村干部更直接、更高效地抵達(dá)基層；資源組織機(jī)制從“僵硬”到“彈性”，駐村干部借助派出單位的資源與個(gè)人能力，將外來(lái)項(xiàng)目、資源與村莊的實(shí)際需求“無(wú)縫對(duì)接”，推動(dòng)資源跨層級(jí)、跨部門(mén)流動(dòng)；資源配置機(jī)制從“粗放”到“精準(zhǔn)”，通過(guò)發(fā)揮駐村干部統(tǒng)籌規(guī)劃的作用，實(shí)現(xiàn)下鄉(xiāng)資源的精準(zhǔn)配置。最后是干部駐村帶來(lái)的相關(guān)管理問(wèn)題。例如，工作重心偏移，不少駐村干部將時(shí)間和精力花費(fèi)在文字材料上，疏于有效整合下鄉(xiāng)資源助推鄉(xiāng)村振興；組織規(guī)則軟化，存在組織規(guī)則執(zhí)行不均與評(píng)價(jià)軟化現(xiàn)象；人際關(guān)系沖突，駐村干部在人際關(guān)系上面臨的特殊壓力及其應(yīng)對(duì)等。

干部駐村研究的重要議題系統(tǒng)評(píng)估當(dāng)前干部駐村的成效，是未來(lái)改進(jìn)和提升干部駐村制的基礎(chǔ)，具體包括：其一，干部駐村的系統(tǒng)評(píng)估?？赏ㄟ^(guò)對(duì)不同地區(qū)典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊駐村工作的實(shí)地考察，收集數(shù)據(jù)，建立評(píng)估指標(biāo)，系統(tǒng)評(píng)價(jià)資源下鄉(xiāng)過(guò)程中干部駐村的成效；考察不同地區(qū)在發(fā)展程度、政治生態(tài)與組織實(shí)施方式存在差異或派出單位存在行政層級(jí)與行業(yè)類別差異的情況下對(duì)駐村工作方式與成效的影響。其二，典型案例剖析。收集和整理干部駐村的典型案例，探尋資源下鄉(xiāng)過(guò)程中駐村干部如何將外部資源轉(zhuǎn)化為激活村莊內(nèi)源發(fā)展的動(dòng)力，形成有關(guān)駐村工作的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，提煉出普遍性經(jīng)驗(yàn)，亦可概括出不同的駐村工作模式。其三，駐村經(jīng)歷對(duì)干部個(gè)人的塑造與影響。駐村干部面臨工作環(huán)境的多樣性和團(tuán)隊(duì)的混合性，在日常工作互動(dòng)與應(yīng)對(duì)矛盾沖突的過(guò)程中，不斷影響和塑造駐村干部自身。更重要的是，駐村經(jīng)歷讓他們更加深切地認(rèn)識(shí)和理解基層，這在很大程度上會(huì)影響他們未來(lái)的工作方式以及對(duì)待群眾的態(tài)度。就此而言，駐村工作的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了鄉(xiāng)村范疇。

干部駐村研究的重要議題首先，明確駐村干部的角色定位。在伴隨資源下鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村振興大舞臺(tái)上，駐村干部需扮演好群眾路線的踐行者、農(nóng)村基層組織的輔助者、城鄉(xiāng)融合的銜接者、村莊內(nèi)生動(dòng)力的培育者等不同角色，如何扮演好不同角色并形成合力，需要深入研究。其次，提升駐村干部的能力。例如群眾工作能力，在服務(wù)群眾的同時(shí)注重組織和發(fā)動(dòng)群眾，提升基層治理能力與群眾自治能力；組織協(xié)調(diào)能力，善于穿針引線、協(xié)調(diào)各方利益、凝聚鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力；統(tǒng)籌規(guī)劃能力，結(jié)合國(guó)家戰(zhàn)略任務(wù)與鄉(xiāng)村自身實(shí)際，統(tǒng)籌安排各類下鄉(xiāng)資源，瞄準(zhǔn)鄉(xiāng)村振興的發(fā)力點(diǎn)。再次，優(yōu)化干部駐村的運(yùn)行機(jī)制。例如優(yōu)化選派機(jī)制，優(yōu)先選派有培養(yǎng)前途的優(yōu)秀后備干部，完善常態(tài)選派程序，把嚴(yán)“派”的關(guān)口；優(yōu)化培養(yǎng)、晉升與激勵(lì)機(jī)制，支持有條件的駐村干部進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子，更好地協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村之間、自身與村兩委之間的關(guān)系，發(fā)揮統(tǒng)籌安排、協(xié)同合作的優(yōu)勢(shì)；優(yōu)化管理機(jī)制，避免政出多門(mén)、管理與評(píng)價(jià)規(guī)則不一致的現(xiàn)象；優(yōu)化考核與評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建既重視落實(shí)中央政策目標(biāo)任務(wù)又充分回應(yīng)基層群眾需求和滿意度的雙重考核指標(biāo)體系，突出關(guān)鍵項(xiàng)。最后，健全干部駐村制度。例如，建立權(quán)責(zé)和義務(wù)分明的制度規(guī)定，以保證駐村干部與村干部的邊界清晰；建立有助于村級(jí)特別是駐村干部成長(zhǎng)的培訓(xùn)制度等。

鄉(xiāng)村治理中干部駐村研究的現(xiàn)狀與前景——黨員干部學(xué)習(xí)教育專題黨課——