匯報(bào)人：工圖網(wǎng) 時(shí)間：2023.04.26法治與自治相結(jié)合 合理確認(rèn)成員身份

2022年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）進(jìn)行了審議，并在中國(guó)人大網(wǎng)公開征求意見?！恫莅浮返诙聦Ｕ乱?guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，通過法治與自治相結(jié)合的方式，構(gòu)建了成員身份的確認(rèn)規(guī)則，回應(yīng)了成員身份確認(rèn)實(shí)踐中的疑難問題，從而為切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

目錄0102農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的實(shí)踐疑難

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則《草案》規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念，并以該成員定義為基本依據(jù)，對(duì)成員身份的確認(rèn)規(guī)則作了較為詳盡的規(guī)定。同時(shí)，考慮到各地實(shí)際情況的差異，《草案》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)可以依法對(duì)成員資格條件及成員確認(rèn)作出具體規(guī)定?！恫莅浮?

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則無論是在實(shí)踐中，還是在理論上，都存在將成員身份的確認(rèn)原則和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)相混淆的情形。確認(rèn)原則是成員身份確認(rèn)的基本原則，確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)是成員身份確認(rèn)的具體標(biāo)準(zhǔn)，《草案》第十二條第一款對(duì)兩者進(jìn)行了明確區(qū)分，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，依法確認(rèn)成員身份。其中，群眾認(rèn)可原則主要通過成員自治的方式實(shí)現(xiàn)?！恫莅浮返诙邨l將“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、決定加入的成員等”明確為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)的職權(quán)之一。根據(jù)《草案》第二十八條和第二十九條規(guī)定，成員身份確認(rèn)須成員大會(huì)三分之二以上成員同意，而且該職權(quán)不能由成員代表大會(huì)行使。同時(shí)，《草案》第十五條、第十七條和第十八條第一款，分別規(guī)定從其他集體經(jīng)濟(jì)組織加入成員，成員自愿退出以及章程可以規(guī)定成員身份喪失的其他情形等，均為成員自治提供了廣闊的適用空間。需要注意的是，應(yīng)當(dāng)正確處理成員自治和依法確認(rèn)的關(guān)系，成員自治不得與《草案》中成員身份確認(rèn)的法定標(biāo)準(zhǔn)、成員身份取得喪失的法定情形相抵觸。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)存在二要素說、三要素說、四要素說等不同的做法。對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)確認(rèn)某一要素為核心要素，也存在不同觀點(diǎn)?！恫莅浮返谑l第一款明確了成員身份確認(rèn)應(yīng)當(dāng)“統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、生產(chǎn)生活情況、基本生活保障來源、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素”，而且也并未規(guī)定某一個(gè)要素為其核心要素，其主要原因在于：各地成員確認(rèn)的實(shí)際情況存在差異，明確規(guī)定某一個(gè)要素為核心要素，在實(shí)際工作中往往難以落實(shí)。以戶籍關(guān)系為例，盡管戶籍是一個(gè)重要的考量因素，但是考慮到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和我國(guó)戶籍制度改革，以及各地實(shí)踐情況的差異，難以將戶籍確定為核心要素。綜合考量多種要素確認(rèn)成員身份，自然需要通過成員自治的方式實(shí)現(xiàn)。但是，五要素的綜合考量不能理解為不同要素之間的隨意結(jié)合，而是應(yīng)當(dāng)以成員身份確認(rèn)原則為指導(dǎo)，并遵守成員身份取得喪失法定情形的規(guī)定。正是通過對(duì)成員身份確認(rèn)原則、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)以及取得喪失法定情形的規(guī)范，《草案》在成員身份確認(rèn)的法治與自治之間、原則性與靈活性之間找到了較好的平衡點(diǎn)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的基本規(guī)則在成員身份取得方面，《草案》規(guī)定了一般應(yīng)當(dāng)確認(rèn)新增人員成員身份的四種情形，即成員結(jié)婚、生育、扶養(yǎng)收養(yǎng)和政策性移民。值得注意的是，同一層級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份具有唯一性?！恫莅浮返谑鍡l明確了其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員加入本集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)放棄原來的成員身份。當(dāng)然，這并不妨礙同一人可以分別具備組級(jí)、村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)不同層級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份。在成員身份喪失方面，分為自愿喪失和法定喪失兩類。自愿喪失，即成員身份的自愿退出，《草案》第十七條規(guī)定了成員提出書面申請(qǐng)并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的，可以自愿退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。法定喪失，即成員身份的法定滅失，《草案》第十八條第一款規(guī)定了四種不同情形：死亡、喪失國(guó)籍、取得其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份和成為國(guó)家公務(wù)員。同時(shí)，《草案》第十九條強(qiáng)調(diào)了不喪失成員身份的情形：暫時(shí)離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的或者婦女成員喪偶、離婚的。婦女成員不因離婚、喪偶喪失成員身份，是其權(quán)益保障的基礎(chǔ)。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織成員身份確認(rèn)的實(shí)踐疑難

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的實(shí)踐疑難城鄉(xiāng)之間的人員流動(dòng)，是堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的重要內(nèi)容。隨著城鄉(xiāng)人員流動(dòng)的日益頻繁，在實(shí)踐中，面臨著如何確認(rèn)進(jìn)城落戶農(nóng)民和返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員成員身份的疑問。

其理由有二：一是戶籍并非成員身份的唯一確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)。從成員定義來看，戶籍在或者曾經(jīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的人員，均可以作為成員，而并沒有對(duì)戶籍必須在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的絕對(duì)要求。所謂“戶籍曾經(jīng)在”，主要是指因服役、就學(xué)等原因，導(dǎo)致戶籍不在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情形。從確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)來看，戶籍關(guān)系不是成員身份確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的唯一考量因素。因此，僅僅發(fā)生戶籍變動(dòng)，不能認(rèn)定進(jìn)城落戶農(nóng)民必然喪失成員身份。二是與《中華人民共和國(guó)民法典》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》制度銜接的需要。《民法典》第五十五條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。農(nóng)戶的家庭成員中，應(yīng)當(dāng)至少有一名農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。如果進(jìn)城落戶農(nóng)民必然喪失成員身份，在農(nóng)戶內(nèi)全部家庭成員進(jìn)城落戶時(shí)，則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶消亡，進(jìn)而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)被依法收回。這與《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”明顯相悖。因此，《草案》第十八第一款并未將進(jìn)城落戶作為成員身份喪失的法定情形。值得注意的是，根據(jù)《草案》第十七條和第十八條第一款的規(guī)定，一是進(jìn)城落戶農(nóng)民可以自愿退出成員身份；二是因成為國(guó)家公務(wù)員而進(jìn)城落戶的，由于公務(wù)員被納入國(guó)家行政編制并由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利，無須以集體所有的土地為基本生活保障，不符合成員定義和確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，其成員身份必然喪失。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的實(shí)踐疑難

返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員范圍的廣泛性與成員身份的相對(duì)封閉性之間存在不一致?！恫莅浮返诙l和第六條均強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以土地集體所有為基礎(chǔ)設(shè)立的地區(qū)性經(jīng)濟(jì)組織。因此，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員的成員身份可以分為三種情形：一是無須取得成員身份。《草案》第十九條第一款規(guī)定：因務(wù)工、經(jīng)商、服役、服刑、就學(xué)等暫時(shí)離開集體經(jīng)濟(jì)組織的，不因此喪失成員身份。上述成員返回本集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的，無須取得成員身份。二是可以取得成員身份。根據(jù)《草案》第十五條規(guī)定，返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員屬于其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，基于生產(chǎn)生活需要或者其他原因，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)四分之三以上成員同意，可以依法取得成員身份，原有的成員身份喪失。三是不能取得成員身份。除了前述人員之外的，其他返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員不能取得成員身份。《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第二十八條第三款規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以根據(jù)實(shí)際情況為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員提供相關(guān)的福利待遇?！恫莅浮返谑鶙l細(xì)化了相應(yīng)要求：經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)四分之三以上成員同意，長(zhǎng)期在本集體經(jīng)濟(jì)組織工作、生活，對(duì)集體作出貢獻(xiàn)的其他返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，雖然不是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是可以享受《草案》第十三條規(guī)定的成員部分權(quán)益和福利，但是不得承包農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地、不得申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)、不得參與分配集體土地被征收征用時(shí)的土地補(bǔ)償費(fèi)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)的實(shí)踐疑難

匯報(bào)人：工圖網(wǎng) 時(shí)間：2023.04.26法治與自治相結(jié)合 合理確認(rèn)成員身份